Actualiteiten – Stand van zaken debat gefinancierde rechtsbijstand

Wie juridisch advies of bijstand nodig heeft in een procedure en geen advocaat of mediator kan betalen, is aangewezen op de gesubsidieerde rechtsbijstand. Recente ontwikkelingen in het debat over van overheidswege gefinancierde rechtshulp zetten de uitvoering hiervan onder druk. Wie echter probeert de laatste stand van zaken te vinden, stuit op een wirwar aan voorstellen, aanbevelingen, reacties en sub-discussies. De actuele ontwikkelingen op een rij.

Tekst: Yvette Kouwenberg en Victor van Campen

Wij nemen 20 januari 2015 als startpunt van het huidige debat, ofschoon het stelsel van gefinancierde rechtsbijstand al vele jaren te maken heeft met bezuinigingsrondes en maatregelen om de kosten van het stelsel voor de overheid te beperken.

Op 20 januari 2015 werden door de Eerste Kamer de moties van Scholten (D66) c.s. en Franken (CDA) c.s. aangenomen. Deze moties riepen op tot het doen van onderzoek naar de oorzaak van de kostenstijgingen in de gesubsidieerde rechtsbijstand, respectievelijk tot het afzien van de stelselvernieuwing gesubsidieerde rechtsbijstand en op zoek te gaan naar alternatieve financiering.

Rapporten
Op 30 november 2015 is naar aanleiding van voornoemde moties het rapport Herijking rechtsbijstand – Naar een duurzaam stelsel voor de gesubsidieerde rechtsbijstand aangeboden aan de Tweede Kamer. Dat rapport is uitgebracht door de Commissie Onderzoek oorzaken kostenstijgingen stelsel gesubsidieerde rechtsbijstand en vernieuwing van het stelsel onder voorzitterschap van Aleid Wolfsen (hierna: de commissie-Wolfsen).

Op hoofdlijnen kwam de commissie-Wolfsen tot de volgende bevindingen:

  • Er is voldoende rechtsbijstand beschikbaar voor alle type zaken en voor mediation, maar het stelsel kan op onderdelen doelmatiger;
  • Het ontbreekt binnen het stelsel aan een goede coördinatie tussen de eerstelijns rechtsbijstand (het Juridisch Loket) en tweedelijns rechtsbijstand (de rechtsbijstandverleners die bij de Raad voor Rechtsbijstand zijn ingeschreven);
  • Het stelsel stimuleert momenteel onvoldoende kostenbewust gedrag van rechtzoekenden en rechtsbijstandverleners;
  • Een goede toetsing op de doelmatigheid van de bestede extra uren bij strafzaken ontbreekt; en
  • De inning van de aan rechtzoekenden opgelegde eigen bijdrage blijft vaak achterwege waardoor een wezenlijke doelmatigheidsprikkel feitelijk wordt uitgeschakeld.

Kort na het instellen van de commissie-Wolfsen heeft de Nederlandse orde van advocaten (hierna: de NOvA) een eigen commissie ingesteld met de opdracht mogelijke noodzakelijke vernieuwingen in het stelsel van gefinancierde rechtsbijstand te onderzoeken. Deze Commissie Duurzaam stelsel gefinancierde rechtsbijstand onder voorzitterschap van professor Tom Barkhuysen (hierna: de commissie-Barkhuysen) heeft op 2 december 2015 haar eindrapport uitgebracht.

Knelpunten
De commissie-Barkhuysen constateerde een aantal knelpunten in het huidige stelsel van gefinancierde rechtsbijstand, waaronder:

  • achterstallig onderhoud van het forfaitaire puntensysteem, zowel op gebied van het aantal punten per zaak als op gebied van de vergoeding per punt;
  • problematiek bij extra uren;
  • incassorisico van inning eigen bijdrage bij de advocaat;
  • achterblijvend aanbod van rechtsbijstandverleners in sociale advocatuur; en
  • onvoldoende intensief toezicht op inhoudelijke kwaliteit van de toevoegingszaken.

Kabinetsreactie
Op 31 mei 2016 zond (destijds) minister van Veiligheid en Justitie Ard van der Steur aan de Tweede Kamer de kabinetsreactie op het rapport van de Commissie Wolfsen en de Commissie Barkhuysen en presenteerde het kabinet maatregelen die ‘het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand toekomst- bestendig maken.’ De maatregelen zagen onder meer op verbetering c.q. herinrichting van de eerste lijn rechtshulp, een mogelijkheid tot herijking van de puntenaantallen, het organisatorisch onderbrengen van het juridisch loket bij de raad voor rechtsbijstand en een gewijzigde vermogenstoets. Verder wordt er volgens de maatregelen een onafhankelijke commissie in het leven geroepen die de puntenaantallen per zaakscategorie evalueert.

Wetsvoorstel duurzaam stelsel rechtsbijstand
In navolging op de kabinetsreactie van 31 mei 2017 is op 16 februari 2017 het wetsvoorstel duurzaam stelsel rechtsbijstand in consultatie gegeven. Met dit wetsvoorstel worden diverse volgende maatregelen getroffen, waaronder:

  • het invoeren van een versterkte eerstelijnsvoorziening rechtsbijstand, belast met de verlening van aanvullende rechtshulp aan rechtzoekenden;
  • het betrekken van het gezinsinkomen in echtscheidingszaken bij het vaststellen van de draagkracht van de rechtzoekende en de invoering van kostendekkende eigen bijdrage;
  • het betrekken van de overwaarde van de eigen woning bij het vaststellen van de draagkracht van de rechtzoekende en de invoering van kostendekkende eigen bijdrage;
  • het invoeren van een trajecttoevoeging voor de verlening van rechtsbijstand in meer dan een zaak en meer dan een instantie voor echtscheiding en multiproblematiek;
  • het beperken van de ambtshalve toevoeging verdachten;
  • het invoeren van kwaliteitstoetsen voor rechtsbijstandverleners;
  • het innen van de eigen bijdrage door de raad voor rechtsbijstand;
  • het schrappen van de uitzondering met betrekking tot de relatieve competentie van de rechtbank in geschillen over besluiten van de raad voor rechtsbijstand.

Na ontvangst van 18 reacties, onder andere van het College voor de Rechten van de Mens, het Juridisch Loket, de Nederlandse orde van advocaten en de Raad voor Rechtsbijstand, is de consultatie op 14 april 2017 gesloten. De NOvA formuleerde in zijn advies onder meer de volgende kernpunten:

  • In de Memorie van Toelichting klinkt het uitgangspunt door dat rechtsbijstand door advocaten duur is en dat voorkomen zou moeten worden dat zaken bij de advocatuur terecht komen. In zijn algemeenheid ademt het wetsvoorstel een sfeer van wantrouwen tegen de advocatuur;
  • De NOvA is voorstander van een generieke versterking van de eerste lijn ten behoeve van de rechtzoekende, maar niet als filter met het voornaamste doel zaken bij de advocatuur vandaan te houden. De nu al aanwezige kennis bij de advocatuur zou eerder en beter kunnen worden ingezet in de eerstelijnsrechtsbijstandverlening;
  • Een grootschalig gebruik van oriëntatiegesprekken en -toetsen introduceert via een omweg alsnog een verplichte poortwachter vanuit de overheid in de vorm van het Juridisch Loket;
  • Voor kwaliteitstoetsen vindt de NOvA dat de Raad voor Rechtsbijstand aansluiting moet zoeken bij artikel 26 Advocatenwet. Dat ligt ook voor de hand nu de NOvA de wettelijke taak heeft gekregen tot het uitvaardigen van kwaliteitstoetsen;
  • De NOvA stelt dat het voldoende is wanneer bij echtscheidingen een gespecialiseerde advocaat wordt benaderd en dat daarmee een verplicht oriëntatiegesprek bij het Juridisch Loket niet meer aan de orde is;
  • De voorgestelde trajecttoevoeging bij echtscheiding zal in de toekomst tot negatieve prikkels in het stelsel leiden. De rechtzoekende zal er vanuit gaan dat hij in het kader van de traject­toevoeging het recht heeft om meerdere procedures aanhangig te maken;
  • De NOvA is van mening dat eerst het eindrapport van de Commissie van der Meer dient te worden afgewacht, voordat er door het departement verdere stappen worden ondernomen ten aanzien van de trajecttoevoeging, aanpassing van het punttarief, vervallen van de administratieve vergoeding en een verlaagde puntengrens.

Regeerakkoord
Op 10 oktober 2017 is het huidige regeerakkoord gepresenteerd. Daarin staat onder meer: ‘Het stelsel van rechtsbijstand wordt herzien langs de lijnen van het rapport Commissie Herijking Rechtsbijstand en het tussenrapport van de commissie Evaluatie puntentoekenning rechtsbijstand binnen de bestaande budgettaire kaders. Er worden geen rechtsgebieden uitgezonderd waarvoor rechtsbijstand kan worden aangevraagd.’

De tekst van het regeerakkoord vervolgt: ‘Conform het advies van het eerstgenoemde rapport worden de Raad voor de Rechtsbijstand en het Juridisch Loket juridisch samengevoegd. Door deze intensieve samenwerking kan de eerstelijnshulp beter worden gestroomlijnd en kunnen meer eenvoudige zaken door het Juridisch Loket worden afgedaan. De griffierechten worden, behoudens indexatie, niet verhoogd.’

Commissie Van der Meer
De commissie die in de kabinetsreactie van 31 mei 2016 werd aangekondigd is de Commissie evaluatie puntentoekenning gesubsidieerde rechtsbijstand geworden, onder voorzitterschap van Herman van der Meer. Op 25 oktober 2017 bracht deze commissie haar rapport uit onder de titel Andere Tijden.
De belangrijkste conclusie? De vergoedingen die rechtsbijstandverleners ontvangen voor door hen aan on- en minvermogenden geleverde rechtsbijstand, voldoen in de loop van de tijd niet meer aan hun doelstelling, ‘namelijk het ontvangen van een redelijke bijdrage voor de in een onder het stelsel vallende zaak geleverde rechtsbijstand.’
Iets verderop vervolgt voornoemde commissie: ‘Onderdeel van de opdracht aan de commissie was dat de voorstellen niet mochten leiden tot hogere kosten, maar evenzeer was het punttarief (=uurtarief) gegeven en het redelijkerwijs voor een rechtsbijstandverlener te verwerven norminkomen ook. De commissie constateert in haar rapport dat de uitkomst van het onderzoek naar de tijdsbesteding geen andere conclusie toelaat dan dat de aan de commissie meegegeven uitgangspunten niet met elkaar verenigbaar zijn. In die zin is er derhalve sprake van een (achteraf gebleken) onmogelijke opdracht.’

Omineuze zin
Het voorwoord van het rapport van de commissie wordt afgesloten met de omineuze zin: ‘Het is nu aan de beleidsverantwoordelijken om op basis van dit rapport de noodzakelijke scherpe keuzes te maken zodat de vergoeding voor gesubsidieerde rechtsbijstand duurzaam en evenwichtig zal zijn’.

2018: Scherpe keuzes
In 2018 is het debat over de gefinancierde rechtsbijstand zeer regelmatig in het nieuws.

Op 25 januari 2018 hield de Vaste Kamercommissie van Justitie & Veiligheid op initiatief van de SP, GroenLinks en PvdA een rondetafelgesprek over de gefinancierde rechtsbijstand. Op 1 februari 2018 volgde een Tweede Kamerdebat over het rapport van de commissie Van der Meer. Diezelfde dag protesteerden circa 350 advocaten in toga bij het Tweede Kamergebouw voor extra overheidsgeld voor de gesubsidieerde rechtsbijstand.

Op 16 mei 2018 weigerden strafrechtadvocaten en sociaal advocaten nog langer deel te nemen aan gesprekken met minister Dekker over de toekomst van de rechtsbijstand, zolang daar geen extra geld voor komt. De NOvA steunt de beslissing van de advocaten maar neemt nog we deel aan de gesprekken over de andere rechtsgebieden. Een woordvoerder geeft aan dat Minister Dekker het betreurt dat de advocaten zich hebben teruggetrokken uit de gesprekken maar dat de gesprekken wel onverkort doorgaan.

Op 24 september 2018 publiceerde NRC Handelsblad het artikel ‘Dekker overweegt drastische hervorming rechtsbijstand’. Uit uitgelekte concept-plannen blijkt dat minister Dekker een groot aantal rechtsgebieden in de toekomst wil uitsluiten van door de overheid gesubsidieerde rechtshulp. Deze laatste zou dan alleen nog in het strafrecht en asielzaken blijven bestaan. De concept plannen stuiten op felle kritiek, zowel in de politiek als in de praktijk. De concept-plannen van Dekker staan tenslotte haaks op het regeerakkoord waarin juist is bepaald dat gesubsidieerde rechtshulp voor alle rechtsgebieden toegankelijk blijft. Daarnaast wil minister Dekker de eigen bijdrage verhogen en ziet hij een kleinere rol weggelegd voor advocaten door ‘meer probleemoplossend vermogen’ van de rechtszoekende te verlangen. De gedachte van minister Dekker is dat mensen voortaan hun heil zoeken in bijvoorbeeld online websites en begeleiding door mediators. Ook zouden voorschotten of een rechtsbijstandverzekering voor een grotere financiële verantwoordelijkheid moeten zorgen. Dat laatste is een doorn in het oog voor een toch al financieel kwetsbare groep en zorgt voor tweespalt in de maatschappij. Als de plannen van minister Dekker doorgaan blijft de rechtsbijstand maar voor een beperkte groep toegankelijk.

Volgens minister Dekker zouden de plannen echter noodzakelijk zijn omdat de kosten voor de sociale advocatuur fors zouden zijn gestegen. Dat blijkt iets genuanceerder te liggen. Trouw schreef in het artikel: ‘Het verontrustende vasthouden aan de ideologie van zelfredzaamheid bij de VVD’ van 18 oktober jl. dat de kosten voor de sociale advocatuur de afgelopen 10 jaar maar licht zijn gestegen, te weten van 417 naar 433 miljoen (in 2017). Vooruitlopend op de Algemene Politieke Beschouwingen die op 30 oktober 2018 in de Eerste Kamer gehouden werden, zond de NOvA op 15 oktober 2018 een brief aan de voorzitter en de leden van de Eerste Kamer. In deze brief worden namens de advocatuur de grote zorgen met betrekking tot de toegang tot het recht overgebracht.

De NOvA schrijft: ‘Ten aanzien van de toegang tot het recht is uitvoering van de aanbevelingen van de door de regering aangestelde commissie-Van der Meer noodzakelijk. Investeren in de rechtsstaat is cruciaal om de toegang tot het recht en onafhankelijke rechtshulp voor minder draagkrachtige rechtzoekenden te garanderen.’

Verwijzend naar voorstellen die de NOvA in mei 2018 heeft gedaan om het stelsel te verbeteren, vervolgt de brief: ‘In september komt in de media naar buiten dat minister Dekker plannen heeft die haaks staan op het regeerakkoord: het stelsel gaat geheel op de schop en er wordt een groot aantal rechtsgebieden uitgesloten van gefinancierde rechtsbijstand. Met de voorstellen van de NOvA is niets gedaan.’

Geschokt
Ook de Vereniging Sociale Advocatuur Nederland (VSAN) reageerde eerder geschokt op de plannen van minister Dekker. Op de website van de VSAN valt te lezen: ‘De VSAN heeft, samen met diverse andere partijen waaronder de Orde van Advocaten (NOvA), de afgelopen jaren meerdere keren de noodklok geluid. De VSAN heeft het manifest “Red de rechtshulp” gepresenteerd, met daarin concrete plannen om een goed stelsel overeind te houden. Deze alarmsignalen hebben niet geleid tot juiste beleidskeuzes van de kabinetten Rutte I, II en III. Integendeel: er wordt elk jaar weer opnieuw beknibbeld op het budget van de gefinancierde rechtsbijstand. Er is geen oog voor het maatschappelijk belang van goede rechtshulp en de mensen voor wie deze hulp vaak het laatste redmiddel is.’ De VSAN doet vervolgens een oproep om de plannen van minister Dekker te passeren: ‘De gevolgen van de plannen van minister Dekker kunnen niet door de sociale advocatuur worden gedragen. De VSAN roept de politiek en alle organisaties die betrokken zijn bij de gefinancierde rechtsbijstand op om de voorstellen van Dekker in de huidige vorm niet te steunen.’

Er is dus nog een lange weg te gaan. Minister Dekker wil zijn voorstel echter al deze maand af hebben. We blijven de ontwikkelingen voor u op de voet volgen!