Vereniging Milieudefensie en Stichting Adem tegen de Staat: doet de Staat voldoende om een goede kwaliteit van onze lucht te behouden? De Jonge Balie nodigde mr. Edward Brans van landsavocaat Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn uit voor een toelichting.

Tekst: De Jonge Balie Amsterdam

De Jonge Balie Amsterdam organiseert elke laatste donderdag van de maand een lezing in de Roeivereniging De Amstel over wisselende onderwerpen van toonaangevende sprekers uit verschillende juridische disciplines. Zo hebben wij lezingen georganiseerd over privacy en lifestyle apps, Aerospace law, draagmoederschap en zal er deze maand op aankomende lezingen gesproken worden over de Netherlands Commercial Court en TBS.

Op 25 januari 2018 stond de eerste lezing na het winterreces gepland met als spreker mr. Edward Brans van Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn. De lezing werd erg goed bezocht, zo goed zelfs dat De Amstel tjokvol stond. Onze leden luisterden aandachtig naar de spreker. De lezing stond namelijk in het teken van de recente zaak die Vereniging Milieudefensie en Stichting Adem hebben aangespannen tegen de Staat der Nederlanden. In deze procedure staat ter discussie of de Nederlandse Staat wel voldoende doet om de luchtkwaliteit in Nederland te verbeteren.

De zaak en de hoofdvragen
Bij vonnis van 27 december 2017 (ECLI:NL:RBDHA:2017:15380) heeft de rechtbank Den Haag de collectieve actie van Milieudefensie, de Stichting Adem Rotterdam en 57 individuele eisers afgewezen. Alhoewel de procedure gaat over stikstofdioxide (NO2) en fijnstof (PM2,5 en PM10) was niet in geschil dat deze stoffen de lucht vervuilen en risico’s voor de volksgezondheid met zich brengen. Waar het in deze zaak om ging, is onder te verdelen drie hoofdvragen, te weten:

  1. Zijn Stichting Adem Rotterdam en Milieudefensie (en de personen wiens belang door hen wordt behartigd, hierna gezamenlijk genoemd: eisers) ontvankelijk? Dit ziet op de taakverdeling tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter: had niet door de inzet van het bestuursrecht eenzelfde of een vergelijkbaar resultaat kunnen worden bereikt als met deze civielrechtelijke procedure?
  2. Mag van de Staat worden verwacht dat deze voldoet aan de strengere waarden voor luchtkwaliteit die volgen uit Richtlijn 2008/50/EG, geïmplementeerd in de Wet milieubeheer?
  3. Wat zijn de consequenties van het feit dat niet overal in Nederland wordt voldaan aan de Richtlijn 2008/50/EG, met name bij hardnekkige knelpunten in de binnensteden van Nederland?

Het oordeel van de rechtbank
Allereerst het oordeel van de rechtbank ten aanzien van de eerste vraag. De rechtbank overwoog dat een deel van de eisers niet ontvankelijk was omdat eenzelfde of een vergelijkbaar resultaat kan worden bereikt in een procedure bij de bestuursrechter, die de verwijten exceptief kan toetsen. De rest van de eisers werd wel ontvankelijk verklaard.

Vervolgens gaat de Staat in op de tweede vraag. Van de Staat kan niet worden verwacht dat nu al of op korte termijn aan strengere waarden wordt voldaan en er is ook geen verdragsbepaling die de Staat daartoe verplicht. Ook artikel 2 en 8 EVRM en het voorzorgbeginsel bieden geen voldoende grondslag om dit van de Staat te kunnen verwachten. Het voorzorgbeginsel is een moreel en politiek principe. Kort samengevat houdt dit principe in dat als een ingreep of een beleidsmaatregel ernstige of onomkeerbare schade kan veroorzaken aan de samenleving of het milieu, de bewijslast ligt bij de voorstanders van de ingreep of de maatregel als er geen wetenschappelijke consensus bestaat over de toekomstige schade. Het voorzorgsprincipe is vooral van toepassing in de gezondheidszorg en het milieu; het gaat daar in beide gevallen over complexe systemen waar ingrepen resulteren in onvoorspelbare effecten.
De rechtbank constateerde verder dat de Staat de uiterste data voor het voldoen aan de grenswaarden uit de richtlijn niet heeft gehaald en die verplichtingen dus heeft geschonden. Dit leidt echter niet tot een veroordeling van de Staat, omdat het niet vaststaat dat de personen en eisers wiens belang Milieudefensie en Stichting Adem zeggen te behartigen, door de schendingen van de Staat daadwerkelijk schade hebben geleden.

Wat mag nu worden verwacht van de Staat nu geconstateerd is dat niet overal in Nederland wordt voldaan aan de grenswaarden? Volgens de rechtbank kan niet worden vastgesteld dat de Staat onvoldoende heeft gedaan en doet om de periode van overschrijding zo kort mogelijk te houden en deze overschrijdingen zijn de afgelopen jaren juist teruggedrongen. In de drukke steden Amsterdam en Rotterdam is een beperkt aantal hardnekkige knelpunten die van belang zijn voor de bereikbaarheid van deze steden. Het aanpakken van deze knelpunten is een complexe aangelegenheid vanwege de aard van de problematiek en het risico van verschuiving van de problemen. De rechtbank besluit daarom de vordering van eisers om op de kortst mogelijke termijn te voldoen aan Richtlijn 2008/50/EG, af te wijzen.

De lezing van Mr. Brans
Mr. Brans vergeleek bovenstaande zaak, in eerste aanleg gewonnen door de Staat, met de uitspraak van 24 juni 2015 in de Urgenda-zaak (ECLI:NL:RBDHA:2015:7145), waarin de rechtbank Den Haag had geoordeeld dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld en meer moet doen om de uitstoot van broeikasgassen in Nederland te verminderen. Stichting Urgenda is een burgerplatform dat zich bezig houdt met de ontwikkeling van plannen en maatregelen ter voorkoming van klimaatverandering en treedt in deze zaak op namens 886 personen. Partijen zijn het erover eens dat de ernst en omvang van het klimaatprobleem het noodzakelijk maken om maatregelen te nemen ter vermindering van de uitstoot van broeikasgassen. Op basis van het huidige beleid van de Staat zal Nederland in 2020 een vermindering van ten hoogste 17 procent bereiken. Dat is onder de norm van 25 tot 40 procent die in de klimaatwetenschap en het internationale klimaatbeleid noodzakelijk wordt geacht voor de geïndustrialiseerde landen.

De rechtbank oordeelde in de Urgenda-zaak dat de Staat moet meer doen om het dreigende gevaar veroorzaakt door de klimaatverandering te keren, gegeven ook zijn zorgplicht voor de bescherming en verbetering van het leefmilieu. De effectieve controle op het Nederlandse emissieniveau is een taak van de Staat. Daarnaast zijn de kosten van de door de rechtbank bevolen maatregelen niet onaanvaardbaar hoog. De Staat kan zich niet verschuilen achter het argument dat de oplossing van het wereldwijde klimaatprobleem niet alleen afhangt van Nederlandse inspanningen. Elke vermindering van uitstoot draagt namelijk bij aan het voorkomen van een gevaarlijke klimaatverandering. Nederland zou als geïndustrialiseerd land hierin voorop moeten lopen.

Ter afronding
Zoals gebruikelijk werd de lezing afgesloten met een borrel waarin de toehoorders nog uitgebreid hun vragen voorlegden aan mr. Brans. De Jonge Balie Amsterdam kan opnieuw terugkijken op een zeer geslaagde avond!